Straffegjennomføring med EK
Kriminalomsorgens utdanningssenter KRUS har på oppdrag av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning KSF evaluert prøveprosjekt med elektronisk kontroll (EK) i Norge. Rapporten foreligger nå som KRUS rapport nr 2/2012.
Om straffegjennomføring med elektronisk kontroll i Norge
Målet med prøveprosjektet var å prøve ut en form for straffegjennomføring som gav fleksibilitet og hindret kødannelse. Dette skulle føre til økt kvalitet i soningen og gi lavere tilbakefall.
Økt fleksibilitet i straffegjennomføring peker både på kriminalomsorgens eget behov for fornyelse og tilpassing i forhold til lokale forvaltningssamarbeidspartnere. Samtidig gir økt fleksibilitet økt mulighet for individuell tilrettelegging av straffegjennomføring. Allerede fra 1980-årene av har det vært en økt oppmerksomhet rundt behovet for økt differensiering i straffegjennomføring (Hammerlin, 2008). I 1988 foreslo fengselslovutvalget i NOU 1988:37 at man etablerte ”straffullbyrdelse utenfor anstalt” som en egen gjennomføringsform hvor domfelte skulle bo utenfor anstalten, men under kriminalomsorgens kontroll. Et sentralt element i straffegjennomføringen skulle være fullbyrdelsesplanen som skulle utarbeides for soningstiden (Stortingsmelding nr. 27 (1997–1998), kap. 4).
Slik målet for EK-prosjektet ble presentert, inneholdt det flere ulike referanser som bidro til realiseringen:
-
Målet om å hindre kødannelse peker direkte på den aktuelle situasjonen forut for oppstart av prøveprosjektet. 28.4.2006 var det 2737 domfelte som ventet på å få gjennomføre sin fengselsstraff. I tillegg var det nesten like mange som ventet på å få gjennomføre sin bøtedom. Den nye regjeringen hadde som hovedmål å avvikle soningskøen innen 2009 (Soria Moria-erklæringen 2005–2009). Her var straffegjennomføring med elektronisk kontroll et av flere tiltak for å øke kapasiteten i perioden.
-
Straffegjennomføring med elektronisk kontroll skal øke kvaliteten i soningen. Kvalitet må forstås som en vesentlig egenskap ved denne soningsformen fremfor straffegjennomføring i fengsel. Kvaliteten kan både oppleves individuelt i forhold til den enkeltes forventninger, eller som et mål for riktig kvalitet i forhold til en standard. Tilbudet om et alternativ til å gjennomføre ordinær fengselsstraff kan i seg selv være en kvalitet, og medvirkning i planlegging og gjennomføring av planen vil også øke muligheten for å oppleve at forventningene til straffen innfris. Sett i et større perspektiv er forventninger til straff også noe som tilhører allmenheten generelt og andre berørte. Motsetningen mellom behovet for en forutsigbar reaksjon og målet om at straffen ikke skal være mer belastende enn nødvendig, løses gjennom individuell tilpassing og utforming av straffegjennomføringen.
-
Det siste delmålet er lavere tilbakefall som en effekt av soningsformen. Flere studier viser at det er vanskelig å dokumentere målbare endringer i tilbakefall generelt, men at det er enkelte grupper som synes å ha lavere tilbakefall til ny dom; evaluering av delgjennomføring i Sverige viser positive funn i forhold til de som avslutter en lengre straff i fengsel. Studien omfattet 260 delgjennomførere sammenlignet med en kontrollgruppe. Det var særlig de eldre og de som var tidligere straffet som hadde et lavere tilbakefall til fengsel (Marklund & Holmberg, 2009). Unge domfelte i Danmark har et laveretilbakefall enn man skulle forvente etter innføring av elektronisk kontroll. En ny effektundersøkelse viser et lavere tilbakefall for unge under 25 år som gjennomførte straff med fotlenke i forhold til de som gjennomførte straff i fengsel (Jørgensen, 2011).
Tidligere undersøkelser har konkludert med at det ikke er elektronisk kontroll i seg selv som påvirker tilbakefallet, men utvalget av domfelte som tas inn i EK. De samme undersøkelsene har derimot pekt på forskjeller i tilbakefall avhengig av innholdet i EK (Bonta, Wallace-Capretta & Rooney, 2000).
Målsetningen for prøveperioden var å etablere en kapasitet tilsvarende 130 fengselsplasser. Ved oppstart ble det fordelt 20 sett med fotlenker til hver av de seks prosjektenhetene. Fra 2010 ble antall fotlenker i Oslo og i Rogaland utvidet til 30 lenker for å unngå kø i avviklingen. På det meste har det i prosjektperioden vært nær 100 domfelte pålenket samtidig.2 I gjennomsnitt har det vært 70,2 domfelte pålenket i prosjektperioden under ett.
Denne evalueringen er i seg selv et resultat av fokus på kvalitet og brukertilfredshet. I oppdragsbrevet fra Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF, 15.5.2008) til KRUS, bestillingen av evalueringen, heter det at:
Evalueringen vil være et sentralt ledd i kvalitetssikringen av straffegjennomføring med elektronisk kontroll underveis i prøveperioden, ved at evalueringen vil kunne bidra til at prosjektet kan støtte god praksis og resultater fra evalueringen skal kunne brukes av prosjektet til å korrigere kursen dersom det er nødvendig. Samtidig skal evalueringen være et viktig bidrag i vurderingen av videre drift og utvidelse etter endt prøveperiode.
Prosessevalueringen vil ha to hovedperspektiv:
-
Brukerperspektivet skal fokusere på innholdsaspektet, og særlig vektlegge domfeltes og pårørendes opplevelse av straffegjennomføringsformen. Hovedtyngden av evalueringen skal være på dette perspektivet.
-
Organisasjonsperspektivet skal fokusere på etablering, drift og styring i pilotenhetene eller utvalg av disse. Formålet er å kvalitetssikre etableringen av ordningen gjennom å identifisere erfaringer og praksis i pilotenhetene.
På grunn av andre oppgaver ble arbeidet med rapporten utsatt i et år. Dette har gjort at denne rapporten i mindre grad påvirker videreføringen av prosjektet. Fordelen er at rapporten har data for hele prosjektperioden og tilgang til tall om tilbakefall 3 år etter løslatelse for domfelte som gjennomførte straff i 2008. Tidligere delrapporter om organisasjonsperspektivet har i større grad påvirket utviklingen av prosjektet og andres oppfatning om prosjektet. Her er det imidlertid også andre suksesskriterier som er knyttet til etableringen av et nytt prosjekt og innføring av en ny form for straffegjennomføring.
Som prosjekt representerer straffegjennomføring med elektronisk kontroll en helt ny måte å jobbe på i kriminalomsorgen; nye strukturer, nye systemer, nye måter å samarbeide på mellom enheter i kriminalomsorgen og mellom kriminalomsorgen og nye samarbeidspartnere. Det er også en suksess at mange av de som er i målgruppen har søkt om å gjennomføre sin straff med fotlenke og at de aller fleste av de som har blitt lenket på, har gjennomført. Det er en første indikasjon på at de aller fleste oppfatter soningsformen som positiv og at de fleste som starter lykkes i å gjennomføre straffen med elektronisk kontroll.
Et av målene for prosjektet var å øke kvaliteten i straffegjennomføringen. Dette målet kan ses i forhold til den gruppen som gjennomførte straff med EK spesielt eller omfatte straffegjennomføring generelt. Denne rapporten tolker målet om en økt kvalitet på straffegjennomføring til å gjelde alle som gjennomfører straff. Denne evalueringen har derfor sett på hva som skjer i fengslene og med de andre formene for gjennomføring av straff i samfunn etter innføring av EK. I det siste kapitlet er det tatt inn funn til sammenligning mellom dem som gjennomfører straff med EK og dem som gjennomfører i fengsel. En ny tilbakefallsstudie bør derfor også inkludere den delen av målgruppen som gjennomfører straff i fengsel og de indirekte konsekvensene for andre former for straffegjennomføring i samfunn.
Den neste evalueringsrapporten om prøveprosjektet for straffegjennomføring med elektronisk kontroll handler om innhold. Rapporten vil foreligge høsten 2012.
Om evaluering av pilotprosjekt med EK i perioden 2008-2010
Evalueringen består av to hovedrapporter som har et brukerperspektiv på straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Denne første rapporten handler om utvikling og sammensetning av målgruppen, hvem som søkte, fikk og ikke fikk gjennomføre sin straff med elektronisk kontroll. Den andre rapporten vil undersøke innholdet i de tiltakene som deltagerne mottok.
Evalueringsarbeidet har fulgt prosjektet gjennom hele prøveperioden og produsert fem delrapporter som del av prosjektutviklingen. Rapportene har hatt fokus på områdene organisering, ressurser, kompetanse, teknologi og anbefalinger. Disse rapportene er ikke publisert, men kan skaffes på forespørsel. Sammendrag fra delrapportene er vedlagt denne rapporten.
Prøveprosjektet har omfattet seks prøvefylker med hver sin pilotenhet, en i hver av kriminalomsorgens regioner. Pilotenhetene er lagt til friomsorgskontoret i prøvefylket. Vestfold friomsorgskontor har ansvar for nattjeneste når de andre enhetene ikke er på jobb. Kriminalomsorgens IT-tjeneste KITT har ansvar for anskaffelse, teknisk drift og en felles vaktsentral med kontinuerlig drift. Oppstarten var i 2008 og prosjektperioden skulle vare i to år fra oppstart. Offisiell prosjektstart fant sted 1. september 2008. Pilotenhetene startet på ulike tidspunkter:
-
Vestfold EK (region sør): 1. september 2008
-
Oslo EK (region øst): 22. september 2008
-
Hedmark EK (region nordøst): 6. oktober 2008
-
Rogaland EK (region sørvest): 20. oktober 2008
-
Troms EK (region nord): 3. november 2008
-
Sogn og Fjordane EK (region vest): 17. november 2008
Av praktiske grunner ble prosjektperioden forlenget frem til 31. desember 2010. Fra 1. januar 2011 ble prosjektperioden videreført som prosjekt, men med en mer permanent form. Midler til prosjektet ble tilført gjennom regionene og ikke som direkte prosjektmidler, og det ble planlagt og gjennomført utvidelser med nye fylker i regioner som hadde pilotenhet: Hordaland i region vest og Agder i region sørvest. I tillegg har Akershus (i region nordøst) etablert et samarbeid med Oslo EK (i region øst) for etablering av EK i Akershus. Fra 1. januar 2012 ble beslutningsmyndigheten for vedtak om EK ble flyttet fra regionene til det enkelte friomsorgskontor.
I prosjektperioden, som varte i over 2 år fra oppstart i 2008, har 1679 gjennomført straff med elektronisk kontroll. 1520 av disse ble gjennomført som helgjennomføringer, dvs. at hele straffen ble gjennomført med fotlenke. 159 gjennomførte straff med elektronisk kontroll i den siste delen av en fengselsstraff som delgjennomførere. Denne rapporten er rettet mot tilsatte i fengsel som kan motivere og anbefale elektronisk kontroll til innsatte, beslutningstakere i region og friomsorgskontor som kan innvilge søknader om elektronisk kontroll og domfelte/innsatte som kan søke om elektronisk kontroll. Rapporten er også rettet mot pårørende, samarbeidspartnere og andre som berøres av måtene straff gjennomføres på.
Rapporten er delt i tre hoveddeler: Første del er en beskrivelse av rammer, mål og forutsetninger for prøveprosjektet: Hva er straffegjennomføring med elektronisk kontroll sett fra et brukerperspektiv? Del to går gjennom kjennetegn ved brukerne som gjennomførte straff med elektronisk kontroll. Siste del av rapporten presenterer funn fra brukerundersøkelser både fra domfelte som gjennomførte straff med elektronisk kontroll og innsatte som gjennomførte straff i fengsel.
Om denne evalueringsrapporten
I denne rapporten evalueres prøveprosjektet for straffegjennomføring med elektronisk kontroll (EK) fra oppstarten i 2008 til 2010. Målgruppen omfattet nesten 4000 domfelte til fengselsstraff kortere enn fire måneder eller som hadde fire måneder igjen av en lengre dom. 80 prosent av disse søkte (3098 søknader) og nesten 1700 domfelte har gjennomført straff med EK i denne perioden. 79 har blitt overført fengsel før straffen var gjennomført.
Straffegjennomføring med elektronisk kontroll er egentlig to ulike prosjekter:
De som gjennomfører hele dommen med EK har ofte en kort dom, rundt 30 dager, for ruspåvirket kjøring, høy fart eller økonomisk kriminalitet (bedrageri / økonomisk utroskap). De fleste er menn (12 prosent kvinner), de er midt i livet, 30–50 år; det er også flere er unge. To av fem bor med ektefelle/samboer og barn. Færre enn 1 av 10 opplyser at de har kontakt med hjelpeapparatet under straffegjennomføring. Motivasjonen for å søke EK var å unngå fravær fra jobb og ikke miste kontakt med familien. 2 av 10 har er tidligere dømt for samme eller annen type lovbrudd. 1 av 10 er dømt på nytt 3 år etter endt straffegjennomføring med EK.
Den andre gruppen som gjennomfører straff med EK er delgjennomførere. Denne gruppen utgjør 159 av de 1679 som gjennomførte straff med EK i prøveperioden. 10 av de 159 ble tilbakeført til fengsel før de var ferdig med straffen. Delgjennomføreren kommer oftest fra et fengsel med lavere sikkerhetsnivå (åpent fengsel). 1 av 5 delgjennomførere har dom på kortere enn 4 måneder og kunne derfor ha gjennomført hele straffen som helgjennomførere. 40 prosent av delgjennomførerne er dømt for vold, som kan være grunn til at mange av dem ikke har søkt eller har fått avslag på søknad om helgjennomføring. 25 prosent av de med korte dommer er dømt for økonomisk kriminalitet (bedrageri / økonomisk utroskap) og 15 prosent har dom for brudd på vegtrafikkloven (ruspåvirket kjøring / fart).
De med mellomlange dommer, fra 4 til 6 måneder, er ofte dømt for økonomisk kriminalitet, narkotikakriminalitet eller vold (hhv. 35, 24 og 20 prosent). De med lange dommer (over 6 måneder) utgjør 25 prosent av alle delgjennomførerne. Også her domineres gruppen av økonomisk kriminalitet og narkotikakriminalitet (hhv. 35 og 37 prosent). Delgjennomføreren er mann (12 prosent kvinner) og litt eldre enn helgjennomføreren.
Bildet viser at det er de med korte dommer, både blant helgjennomførere og for delgjennomførere, som søker om å gjennomføre straff med EK. De som søker EK er relativt ressurssterke domfelte som oftere har jobb og familie enn de som ikke søker om EK. De aller fleste opplever også å bli godt ivaretatt, både i forhold til informasjon, tilgjengelighet, diskresjon og samtaler. Mange må endre/tilrettelegge hverdagen sin for å passe inn i et EK-skjema. Avtaleskjema med inne- og utetider er den største utfordringen. For andre er det oppmøtene på friomsorgen som er belastende. En grunn for dette er lang eller tungvint reisevei. Mange oppfatter EK som krevende, men mindre krevende enn f.eks. fengsel. Det ser ut til at det som oppleves som krevende er praktiske konsekvenser av EK. På spørsmål om fordeler og ulemper ved EK nevnes oftest positive utsagn knyttet til følelser, mens negative utsagn som oftest er beskrevet som konkrete forhold.
Sammenligner vi brukerundersøkelser for EK og fengsel, får vi frem to ulike bilder ved det å gjennomføre ubetinget straff. Innsatte i tre åpne fengsler (fengsel med lavere sikkerhetsnivå) har svart på de samme eller tilsvarende spørsmål som domfelte i EK. De innsatte i fengsel er litt eldre, gjennomsnittsalder 37 år. 2 av 5 er gift/samboer. Kun en av fire bor med barn. De fleste var dømt for ruspåvirket kjøring, fart, vold og annet. Noen flere hadde tidligere dom for samme/ annen type lovbrudd. Nesten dobbelt så mange i fengsel som i EK har hatt kontakt med hjelpeapparatet under straffegjennomføring. Det gjelder særlig kontakt med NAV Trygd (9,5 prosent), sosialkontor (8,8 prosent), og med behandling for psykisk helse/rus (6,8 prosent). Flere i fengsel hadde deltatt på kurs, gått på skole og benyttet bibliotek og helsetjeneste. Vesentlig flere i EK enn i fengsel hadde kontakt med kontaktperson/kontaktbetjent under straffegjennomføringen.
Innsatte i fengsel var mindre fornøyd med samarbeid under straffegjennomføringen og hvordan de ble sett av tilsatte i tiltaket enn de i EK. Flere i EK enn i fengsel har fått en fremtidsplan / individuell plan for straffegjennomføringen og tiden etterpå. Det er derfor ikke overraskende at dobbelt så mange i EK er fornøyd med at straffegjennomføringen har endret deres situasjon. Det store flertallet, både i fengsel og i EK, har likevel tro på et liv uten kriminalitet de neste fem årene etter straffegjennomføringen. I kapittel 2 gjennomgås status ved avslutning av prosjektperioden for både hel- og delgjennomføring. EK er et tiltak som skal bidra til å redusere soningskøen og bidra til å hindre ny kø. I 2009 var det en nedgang i kortere ubetingede dommer, særlig for brudd på veitrafikkloven (reduksjon med 6 prosent). Dette bidro til en større nedgang av denne lovbruddskategorien i fengsel enn det antallet som gjennomførte straff for dette med EK.
Dette gjorde det nok også vanskeligere for EK å rekruttere nok domfelte i flere av prøvefylkene. EK har ikke lykkes i å etablere det antall gjennomføringer som var planlagt. Dette var heller ikke mulig med den organiseringen prosjektet hadde: Hver EK-enhet hadde samme måltall og samme antall fotlenker til disposisjon. Kun to av enhetene har vært oppe i maksimum antall pålenkede, Oslo og Rogaland. I forhold til målgruppen størrelse er det likevel Sogn og Fjordane som har det relativt største antall søknader i forhold til målgruppens størrelse med 71 søknader av 72 utsendte informasjonsbrev i 2009.
Det lave antall domfelte gjennom året avslører en annen utfordring for EK; at ordningen er avhengig av et visst volum domfelte for å oppnå ønsket fleksibilitet. Det er først når antall domfelte i gjennomsnitt overstiger 20–25 at man får tilbake en fleksibilitet ved å kunne pålenke en ny gjennomføring med en kostnad som kan sammenlignes med fengsel. I dette ligger det et dilemma i forhold til den modellen og målgruppen som er valgt.
Det er gjennomført en foreløpig tilbakefallsmåling for de 99 domfelte som gjennomførte straff med EK i 2008. Målingen ble gjort i 3. november 2011 og viste at 6 av dem ble overført til fengsel før endt tid. Gjennomsnittlig straffelengde for alle var på 30 dager, 4 av de som gjennomførte EK i 2009, gjorde dette som en del av en lengre fengselsstraff (delgjennomfører).
-
Gjennomsnittlig alder var 36 år, den yngste var 17 og den eldste 72 år. 13 av de domfelte var kvinner.
-
26 av de 99 domfelte hadde tidligere dommer siste 10 år, 9 av disse var for narkotikakriminalitet, 6 for ruspåvirket kjøring.
-
10 av de 99 domfelte har nye dommer som er ført i kriminalomsorgens fagsystem på undersøkelsestidspunktet.
Av disse var fire dommer idømt i 2009, fem i 2010 og en i 2011. Tre av dommene var for økonomisk kriminalitet (bedrageri / økonomisk utroskap), to for narkotikakriminalitet og to for ruspåvirket kjøring. Det også foretatt en måling for første halvår 2009 med totalt 401 domfelte. Denne målingen viser et tilbakefall til ny ubetinget dom på 9 prosent på undersøkelsestidspunktet. Dette bekrefter funnene fra målingen i 2008. Det er planlagt en ny måling av alle som gjennomførte EK i 2009 i andre halvår 2012, for å sikre at det er gått mer enn 2 år siden alle domfelte i utvalget sonet med EK.